周剛志，中南大學法學院教授，中國文化法研究中心執行主任
內容摘要：粵港澳大灣區文化旅游產業的發展具有重要戰略價值。為了加速發展文化旅游產業，粵港澳大灣區可以依托特色文化產業形成文化旅游產業多增長極，依托發達交通網絡打造精品文化旅游品牌，依托豐富文化資源，組建強勢文化產業產業集群。為此，粵港澳大灣區各城市可以通過行政協議等機制，共同制定《粵港澳大灣區文化旅游產業總體規劃》，設立粵港澳大灣區文化旅游產業發展的政府聯席會議機制與粵港澳大灣區文化旅游產業協會等行業組織，構造粵港澳大灣區文化旅游產業發展規劃的法治實施機制。
關鍵詞： 粵港澳大灣區 文化旅游產業 發展戰略法治實施
《粵港澳大灣區發展規劃綱要》第八章“建設宜居宜業宜游的優質生活圈”明確指出：“堅持以人民為中心的發展思想，積極拓展粵港澳大灣區在教育、文化、旅游、社會保障等領域的合作，共同打造公共服務優質、宜居宜業宜游的優質生活圈。”“文化旅游”涉及到公共文化服務、文化產業和旅游產業等多個領域，恰恰是“宜居宜業宜游的優質生活圈”之重要基礎，須預先作妥善之戰略規劃。
澳大利亞學者迪可羅認為：“文化旅游是一種旅游形式，它依賴于目的地的文化遺產資產并將它們轉化為可供旅游者消費的產品”。[1]文化旅游產業的具體業態包括旅游演藝、主題公園、主題酒店，影視旅游，等等；其中，歷史文化名城名鎮名村旅游、博物館旅游、文化節慶等活動，則屬于以文化遺產資源為基礎的旅游產業形態。不過，公共博物館、公共圖書館等大力擁有優質文化遺產的部門，其市場運營還面臨內部激勵機制不足、法律保障措施欠缺等諸多障礙，因而在文化旅游的實際運作中與旅游產業“貌合神離”。2018年2月，中共十九屆三中全會審議通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，其中明確規定：“為增強和彰顯文化自信，堅持中國特色社會主義文化發展道路，統籌文化事業、文化產業發展和旅游資源開發，提高國家文化軟實力和中華文化影響力，將文化部、國家旅游局的職責整合，組建文化和旅游部，作為國務院組成部門。”國務院機構改革之后，各省區行政機構改革紛紛跟進，文化行政部門與旅游管理部門的合并及文化旅游融合發展戰略目標的確定，為我國文化旅游融合發展提供了廣闊前景和美好愿景。
一、粵港澳大灣區文化旅游產業的戰略價值
第一，文化旅游產業快速發展是粵港澳大灣區保持經濟持續、穩定增長的重要動力。林毅夫教授認為，一個國家的產業結構和技術結構乃是內生于其經濟的稟賦結構。發展中國家稟賦結構的關鍵特征是：自然資源或非熟練工人相對豐裕，人力資本和物質資本相對稀缺；因此，只有勞動密集型和資源密集型產業在開放、競爭的市場中才有比較優勢。[2]1978年以后中國的經濟體制改革，乃是從農村“包產到戶”開始，逐步擴大國營企業的經營自主權，承認、引導、鼓勵以至主動扶持私營經濟等非公有制經濟成分的發展，經濟發展的思路契合了中國的比較優勢，故而保持了四十年的經濟高速增長。但是，中國經濟超越“劉易斯轉折點”以后，勞動力不再能夠無限供給；因為資源環境的破壞，“資源耗竭型”經濟增長模式亦難以為繼。因此，中國經濟可能會逐步進入一個相對艱難的轉型時期。林毅夫教授樂觀地認為：如果一個經濟的產業和技術結構能充分利用其資源稟賦的比較優勢，那么這個經濟的生產成本就低，競爭能力就強，創造的社會剩余也就多，積累的量也就大，這樣也就更加能夠促進產業升級與技術創新。[3]問題在于，中國物質資本的積累主要表現為巨額貿易順差及外匯儲備的快速增加，與產業轉型、技術創新之間并無必然聯系。譬如，粵港澳大灣區當前就面臨著經濟持續增長的困境：“香港經濟增長缺乏持續穩固支撐，澳門經濟結構相對單一、發展資源有限，珠三角九市市場經濟體制有待完善。區域發展空間面臨瓶頸制約，資源能源約束趨緊，生態環境壓力日益增大，人口紅利逐步減退。”相對而言，文化旅游產業具有“低能耗”、“低污染”等特點，文化和旅游部雒樹剛部長曾經指出指出：“文化產業是真正的綠色產業，文化產業增加值的不斷提升是綠色產業結構形成的重要基礎。”依托“粵港澳大灣區”的現有文化資源，促進文化旅游產業快速發展，對于粵港澳大灣區的經濟持續穩定增長具有重要價值。
第二，文化旅游產業是粵港澳大灣區“文化資源”轉化為“文化資本”的重要機制。近些年來，布爾迪厄提出的“文化資本”概念逐漸引起了各國學者的廣泛關注。布爾迪厄認為，文化資本以三種形式存在：一是具體的形式，也稱嵌入狀態的文化資本、身體化的文化資本，主要是指通過家庭教育和教育投資而積累和嵌入于個體身體中的習性、技能、修養、趣味、知識等文化形式；二是客觀的形式，也稱客觀化的文化資本、物態的文化資本，是指文學、繪畫、雕刻、書籍、古董、道具、工具、機械等物質性的文化財富；三是體制的形式，也稱體制化狀態的文化資本、制度形態的文化資本，是指由體制認可的關于某種文化能力的資格或證書，如學術資格或畢業文憑等。[4]其實，布爾迪厄所說的第一種形式與第三種形式，都可以歸屬于“人力資本”，只有第二種形式的資本才接近于經濟學上的“資本”——“用于生產物品與勞務的設備和建筑物存量稱為物質資本（physical capital），或簡稱資本。”[5]實際上，實質意義的“文化資本”不僅體現為文物等物質形態，也可以表現為特殊技能、傳統知識等非物質文化遺產的形態，以及“社會價值觀”等觀念形態。
文化資源是文化旅游產業發展的重要基礎，也是文化旅游產品文化附加值增加的重要基礎。進而言之，文化資源還是特定民族堅定文化自信的依據，而構成其民族生活方式、生活形態其經濟形式繼續維持、延續的源泉。從這個意義上說，粵港澳地區在數千年歷史發展中，尤其是近現代以來積累的多元構成的文化資源，正是其資源稟賦結構之重要特征，在相當程度上亦得構成粵港澳大灣區未來繼續實行“比較優勢戰略”之基礎。因此，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》指出：“推進大灣區旅游發展，依托大灣區特色優勢及香港國際航運中心的地位，構建文化歷史、休閑度假、養生保健、郵輪游艇等多元旅游產品體系，豐富粵港澳旅游精品路線，開發高鐵‘一程多站’旅游產品，建設粵港澳大灣區世界級旅游目的地。”
第三，文化旅游產業是粵港澳大灣區成為中華傳統文化“文化走出去”的重要途徑。習近平總書記曾經指出：“文化因交流而多彩，文明因互鑒而豐富。”[6]廣東近現代以來海外移民眾多，長期處于祖國對外開放的“前沿陣地”， 廣東省的文化產業屬于中外文化交匯、文明互鑒之成果。因此，廣東是中國文化出口第一省，深圳是“國家對外文化貿易基地”。[7]《粵港澳大灣區發展規劃綱要》指出：“發揮大灣區中西文化長期交匯共存等綜合優勢，促進中華文化與其他文化的交流合作，創新人文交流方式，豐富文化交流內容，提高文化交流水平。支持廣州建設嶺南文化中心和對外文化交流門戶，擴大嶺南文化的影響力和輻射力。支持中山深度挖掘和弘揚孫中山文化資源。支持江門建設華僑華人文化交流合作重要平臺。支持澳門發揮東西方多元文化長期交融共存的特色，加快發展文化產業和文化旅游，建設中國與葡語國家文化交流中心。鼓勵香港發揮中西方文化交流平臺作用，弘揚中華優秀傳統文化。”中華文化軟實力的提升，不僅要靠文化產品和文化服務出口貿易，更可依靠“文化旅游”的方式，將外國游客“請進來”，達到“中華文化走出去”的目的。
二、粵港澳大灣區文化旅游產業的戰略規劃
一般認為，產業融合是產業組織理論的重要內容，它可以分為四個階段：技術融合、產品融合、業務和組織融合、產業和市場融合。[8]我國是社會主義國家，重要的文化遺產資源與旅游資源均為政府掌控的國家公共資源。因此，實際上我國文化與旅游的融合發展，并未如傳統產業經濟學那樣從技術層面啟動，反而使從政府管理層面發動。
第一，依托粵港澳大灣區的特色文化產業，形成文化旅游產業多增長極。增長極理論最先是由法國經濟學家佩魯所提出，最初只是關注產業之間的關聯性而非區域集聚性。因為任何企業都需要以一定的地理空間為依托，因而被逐步適用到區域經濟學領域。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》在論及“極點帶動”時明確提出：“發揮香港－深圳、廣州－佛山、澳門－珠海強強聯合的引領帶動作用，深化港深、澳珠合作，加快廣佛同城化建設，提升整體實力和全球影響力，引領粵港澳大灣區深度參與國際合作。”粵港澳大灣區的城市群，各有不同的優勢文化產業和旅游資源，通過特色文化產業的發展，可以形成文化旅游產業的多級點同時增長。
第二，依托粵港澳大灣區的發達交通網絡，打造精品文化旅游品牌。粵港澳地區有發達的現代交通網絡，這為文化旅游產業快速發展提供了重要的基礎設施。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》指出：“依托以高速鐵路、城際鐵路和高等級公路為主體的快速交通網絡與港口群和機場群，構建區域經濟發展軸帶，形成主要城市間高效連接的網絡化空間格局。更好發揮港珠澳大橋作用，加快建設深（圳）中（山）通道、深（圳）茂（名）鐵路等重要交通設施，提高珠江西岸地區發展水平，促進東西兩岸協同發展。”迪可羅等學者認為：“旅游是目的地追逐其經濟利益和相關社會利益的一項商業活動”，“作為旅游吸引物的文化資產必須要與非文化吸引物相競爭。”[9]實際上，文化資產與非文化吸引物之間不僅存在競爭關系，也存在合作和共同發展的關系。因此，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》明確提出：“共同推動文化繁榮發展。完善大灣區內公共文化服務體系和文化創意產業體系，培育文化人才，打造文化精品，繁榮文化市場，豐富居民文化生活。推進大灣區新聞出版廣播影視產業發展；加強國家音樂產業基地建設，推動音樂產業發展。加強大灣區藝術院團、演藝學校及文博機構交流，支持博物館合作策展，便利藝術院團在大灣區內跨境演出。支持新建香港故宮文化博物館、西九文化區戲曲中心等重點文化項目，增強香港中西合璧的城市文化魅力。支持香港通過國際影視展、香港書展和設計營商周等具有國際影響力的活動，匯聚創意人才，鞏固創意之都地位。支持深圳引進世界高端創意設計資源，大力發展時尚文化產業。支持香港、澳門、廣州、佛山（順德）弘揚特色飲食文化，共建世界美食之都。共同推進大灣區體育事業和體育產業發展，聯合打造一批國際性、區域性品牌賽事。”
第三，依托粵港澳大灣區的豐富文化資源，組建強勢文化產業產業集群。產業和產業鏈的空間集聚性是產業集群形成的基礎，文化產業恰恰是非常需要產業集群支撐的一種新興產業形態。粵港澳大灣區建設規劃的實施，為粵港澳文化產業集群的形成提供了前所未有的時代契機。依托粵港澳大灣區的豐富文化資源與“綜合立法交通走廊”，打造強勢文化產業集群。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》明確指出：“塑造灣區人文精神。堅定文化自信，共同推進中華優秀傳統文化傳承發展，發揮粵港澳地域相近、文脈相親的優勢，聯合開展跨界重大文化遺產保護，合作舉辦各類文化遺產展覽、展演活動，保護、宣傳、利用好灣區內的文物古跡、世界文化遺產和非物質文化遺產，支持弘揚以粵劇、龍舟、武術、醒獅等為代表的嶺南文化，彰顯獨特文化魅力。”
三、粵港澳大灣區文化旅游產業發展規劃的法治實施
葉必豐教授曾經提出：“行政協議不僅僅是區域政府間開展合作的法律機制，而且也是各級各類沒有隸屬關的系行政機關之間開展合作的法律機制。”[10]粵港澳大灣區文化旅游產業的戰略規劃之制定與實施，都需要通過行政協議等機制，共同制定《粵港澳大灣區文化旅游產業總體規劃》，設立粵港澳大灣區文化旅游產業發展的政府聯席會議機制與粵港澳大灣區文化旅游產業協會等行業組織，構造粵港澳大灣區文化旅游產業發展規劃的法治實施機制。
第一，制定《粵港澳大灣區文化旅游產業總體規劃》，凝聚粵港澳大灣區各省市發展共識。從消費的內容來看，人類社會生產技術的每一步躍進，都是圍繞人們的消費需求而產生的，也將隨著人們某種消費需求的滿足而變化。因此，從農牧業生產轉向工業生產，乃是產業轉型的一個重要標志；而從工業生產轉向文化生產，進而促進文化產業的極大發展，則是各發達國家產業轉型的普遍規律之一。文化旅游產業的發展，不僅可以實現“寓教于樂”、“寓文化發展于產業發展之中”的“文化發展”目標，文化產業的生產商和消費者均可能文化生產、旅游消費的過程中不斷產生“文化創意”，形成經濟持續、穩定、綠色發展的態勢。當前，廣東省也正加快建設粵港澳大灣區世界級旅游區并制定《粵港澳大灣區旅游專項行動計劃》，積極推進旅游共建共治共享，完善旅游公共服務體系，助推濱海旅游公路和環南嶺旅游公路建設。我們建議廣東省人民政府可以借鑒《藏羌彝文化產業走廊總體規劃》，在國務院或者文化和旅游部指導下，起草《粵港澳大灣區文化產業走廊總體規劃》，凝聚粵港澳大灣區文化旅游產業的發展共識。
第二，設置粵港澳大灣區文化旅游產業發展的政府聯席會議機制，制定差異化的文化產業戰略。粵港澳大灣區文化旅游產業的發展，包括文化旅游的品牌打造、市場管理，文化產業集群的構建、文化產業增長極的形成，等等，不僅需要國務院及各部位的領導與協調，尤其需要粵港澳大灣區區域內各地方政府之間寫溝通與協調。我們建議廣東省人民政府牽頭倡導建立“粵港澳大灣區文化產業發展政府聯席會議機制”，參加成員可以包括文化部、財政部、國家發改委等中央各部委的領導，也可以包括粵港澳大灣區城市人民政府中主管文化產業發展的主要領導。依托這個聯席會議制度，在黨中央、國務院的領導下，廣東省依托各地的特色文化資源，制定差異化的文化產業發展戰略，建立高效運行的戰略實施機制。
第三，通過粵港澳大灣區文化旅游產業協會等行業組織，構建文化產業投融資交易平臺。粵港澳大灣區文化旅游產業的發展，政府固然具有監管、政策引導及支持、扶助等職能，但是產業發展本身終究還需要由文化企業完成。為此，大灣區內11個城市在2017年底成立了“粵港澳大灣區城市旅游聯合會”，以推進三地旅游產業的協同發展。隨后，香港旅游發展局和香港旅游業議會舉行“粵港澳大灣區旅游業界合作峰會”，共同簽署了《粵港澳大灣區旅游業界合作協議書》，以推動區內旅游資源開發、聯合開發特色旅游產品，并建立定期溝通渠道及日常聯絡機制。[11]我們建議在香港特別行政區設立 “粵港澳大灣區文化旅游產業協會”等行業組織，進而成立“中華文化旅游產業協會”，促進文化產業投融資交易機制的形成及健全，同時大力提升文化產業的服務水平和生產能力，培育一批具有國際化視野、具有海外市場開拓能力的文化企業，為粵港澳大灣區文化影響力的提高奠定堅實的基礎。
四、結語
習近平總書記指出：“要系統梳理傳統文化資源，讓收藏在禁宮里的文物、陳列在廣闊大地的遺產、書寫在古籍里的文字都活起來。”[12]博物館等文化文物單位所擁有的優質文化資源往往擁有崇高的社會聲譽，最有可能成為重要的“旅游吸引物”。文化遺產資源及其市場品牌的打造，應該成為文化旅游產業的重要規律，成為評價文化旅游產業成功與否的重要標志。我國文化旅游產業的發展，不僅要以文化遺產等文化資產為基礎，更要有意識地依托廣播影視、主題樂園、互聯網產業等現代文化傳媒及文化產業形態，在利用優質文化資源的過程中塑造文化旅游產業品牌，圍繞文化品牌開發旅游產品、文化創意產品及其衍生產品，提高文化旅游產品和文化旅游服務的吸引力和影響力。
文化旅游是利用本土文化遺產等文化資源，在本土范圍內吸引旅客，促進中華優秀傳統文化“活起來”、“走出去”的重要途徑。我國需要以文化與旅游部組建等機構改革為契機，及時修改法律法規，尤其是解決公共博物館、公共圖書館等文化文物單位文創產品開發的法律支持、內部激勵等制度問題，加強文化旅游管理機關的內部機構整合與職能整合，確保原各職能部門的職權耦合與機構磨合，促進文化旅游產業快速發展。
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